沅江市深入推进集体林权制度改革--湖南发展网

沅江市深入推进集体林权制度改革

http://www.cnhunan.net　 2007-11-21 10:22:00 　评论1010条

湖南沅江市地处洞庭湖腹地，境内“三分水面三分洲、三分垸田一分丘”，地势平坦，土壤肥沃，沟渠纵横，湖洲密布。全市辖16个乡镇、街道、场，总人口73.4万，总面积292.85万亩，其中固定林业用地88.12万亩。近年来，沅江作为益阳市林业局的试点单位，依托其优越的自然条件，围绕林业生态建设与产业建设同步协调发展这一主题，积极探索、稳步推进集体林权制度改革，按照“产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的要求，加快建立现代林业产权制度。截止10月底，全市424个村，已全面完成林改任务的407个村，占应改革数的96%。在改革的重头明晰产权方面，该市在集体林权保持林地所有权属于集体所有的前提下，已将林地使用权和林木所有权全部落实到农户或其他经营主体，林地林权登记发证工作已基本完成，林权证发证率达到98%。通过集体林权制度改革，该市生态、经济、社会效益同步协调发展，出现了可喜局面。近三年，该市累计营造成片杨树速生丰产林64.30万亩，农田林网控制面积80多万亩，四旁植树1680万株。活立木蓄积量已达200万立方米，森林覆盖率为29.30%，林木绿化率47.25%，分别比“十五”期间增长130多万立方米、11.25%、20.45%。林产工业发展迅速，该市迅速发展的工业原料林后备资源正在迅速催生中冶科工-泰格林纸集团、湘中木业等一批林纸林板材加工龙头企业，2006年，全市实现林业总产值5.58亿元，比“十五”期间增长4.5倍。在深化集体林权制度改革的过程中，该市的主要做法是：

1、宣传深入，一个声音话林改。2006年下半年，在福建、江西等省大力推行集体林权制度改革的浪潮中，沅江市委、市政府在益阳市林业局的大力支持下，依据自身林业发展的形势和特点，作出了在全市开展集体林权制度改革试点的决定。一年来，该市充分利用会议、各种媒体、出动宣传车、发放宣传资料、张贴宣传标语等丰富多彩、行之有效的宣传形式，广泛深入宣传改革的指导思想、目标任务、基本原则、方法步骤和改革政策，使其家喻户晓、深入人心，真正使广大群众了解改革，支持改革，参与改革。林改试点启动以后，该市先后多次召开市委常委会、市政府常务会议专题听取汇报，部署集体林权制度改革工作。市、乡镇（场）、村相继召开干部、党员和村民大会，对改革进行全面动员，宣传林改政策，讨论改革方案，统一思想认识，形成改革活力。在进行会议宣传的同时，该市及时将集体林权制度改革的相关政策措施印成宣传资料发放到各乡镇、村组和农户手中，并组织部分领导和业务人员到江西等地考察学习，借鉴外地经验；公开发表致全市社会各界朋友们的公开信；在电视、广播的黄金时段和网络的醒目位置，反复播放主要领导的讲话；在交通要道、居民集中居住区大量张贴宣传标语、悬挂宣传横幅。据统计，该市共召开各层次的会议14次，举办培训班6期，印发各种宣传资料15万份，张贴宣传标语、横幅280条。通过开展广泛宣传发动，使广大群众真正认识到集体林权制度迟的重大意义，有效地调动了广大群众参与改革的积极性，为全面推行集体林权制度改革打下了良好的思想基础。

2、领导带头，三级书记抓林改。该市建立了市、乡、村三级书记抓林改的组织工作机制和目标责任制，一级抓一级，层层抓落实，形成了一条自上而下、强有力的组织保障线，确保了林改工作的有力推进。一是成立机构。该市成立了市林权制度改革领导小组，由市长任组长，市委办、市政府办、宣传部、农村办、林业局等22个部门主要负责人为成员，负责对该项工作的组织、指挥和协调，并研究解决有关重大问题。领导小组下设专门办公室，抽调20名专门工作人员，具体负责政策咨询、业务指导、检查验收、纠纷调解等日常工作。市委、政府的高度重视，给乡村领导树立了榜样，做了示范。各乡镇、村均明确林改领导小组组长由党委（村支部）书记担任，抽调了一批责任心强的工作人员，组成专门班子，具体负责本辖区内的林改工作。二是明确责任。结合工作实际，该市下发了关于进一步深化林权制度改革的意见（沅发〔2007〕3号），制定了林业产权制度改革目标管理考核办法，明确主要领导是第一责任人，分管领导是具体责任人。市政府与各乡镇、各乡镇与各村层层签订工作责任状，把工作任务落实到乡镇、到村、到具体人。三是加强督查。为保质、保量、按时完成林改工作任务，该市制定了林业产权制度改革工作督查制度，成立6个工作督查组，实行每月“两督查两通报”制度，市委、政府主要领导带队抓督查，及时掌握林改工作情况，表扬先进，鞭策后进，扎实推进林改工作进程。

3、重点突出，五大举措保林改。为了确保林改工作不走过场，切实保护好群众利益,该市在林改中重点把好五关：一是把好改革方案关。市政府有关部门及各乡镇场在深入基层调查研究和试点的基础上，结合当地实际，制定可操作性强的改革实施方案，为开展改革提供依据。重点把好村改革实施方案，要求在充分掌握林改村具体情况的基础上才制定工作方案，并广泛听取干部群众意见进行修改、完善，方案实施前经村民会议或村民代表大会讨论通过，做到程序、内容、方法三公开，充分尊重群众的知情权，争取群众的支持和参与。二是把好队伍素质关。林改工作队伍的素质高低直接影响改革的进程和质量。明确规定参与林改工作的人员必须通过培训考核合格后才能上岗。该市通过集中培训、参观学习、经验交流等方式，提高工作人员的业务水平。据统计，全市共举办近5次业务培训班，参训人数达650人次。三是把好专业调查关。通过建立调查质量与报酬挂钩和有错无为责任追究制度，增强工作人员的质量意识，确保图、表、册一致，人、地、证相符，防止留下隐患引起今后纠纷。四是把好依法程序关。林木所有权、经营权和林地使用权落实前要按期完成二榜公示，确定权属无异议后依法签订书面合同，明确双方权利义务，及时发换林权证，依法明确林权所有者权益，让群众吃下“定心丸”。五是把好技术指导关。市林改办根据本地实际及时制定印发《林改工作指南》，开展业务培训和技术指导工作，发现问题及时研究解决办法，进行面上指导。各乡镇场都成立技术指导服务组，加强对各林改村的技术指导工作。

4、注重配套，多管齐下促林改。一是组建林业要素市场。该市根据有关政策法规和当地实际，组建了全省首家林业要素市场，设“一办三中心”即要素市场管理办公室、林权交易中心、林木资产评估中心、林业技术服务和信息发布中心。为全市提供林业产权交易、林权管理、林木资产评估和信息咨询等各种社会化服务。一年来，要素市场已接纳和发布林业信息220多条，开展森林资产评估28宗，价值5600万元，办理林木资产流转交易22宗，交易面积21933亩，交易金额达3800多万元，争取银信部门发放林权抵押贷款3000多万元。二是成立林业行政综合执法大队。将资源林政、森林公安、森保、种苗及木材检查站等林业行政执法机构整合到一起，成立权责一致、职能理顺、管理集中统一的林业行政综合执法大队。林业综合执法大队经市编委行文确定为副科级单位，定编30人，经费纳入市级财政预算。下设城区、平湖区综合行政执法中队，木材运输管理执法中队和办公室。执法大队组建一年来，共查处各类林业行政处罚案件268起，案件查处率达100%，为国家挽回经济损失56万元。三是完成了乡镇林业站体制改革。该市在集体林权制度改革过程中，结合农村税费体制改革试点，明确规定保留乡镇林业站机构，实行一乡一站，“人、财、物、事”四权归市林业局；人员编制经费进入市级财政预算，并按照公平、公开、公正的原则，通过考试考核，林业站人员实行重新竞聘上岗。通过乡镇林业站的配套改革，队伍素质有了明显提高，管理和服务水平上了新的台阶。林业站在政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等方面的职能得到更好的发挥。四是财政增加对林业的支持。从去年开始，该市育林基金全部纳入财政预算管理，林业行政事业单位的人员工资和工作经费全部纳入财政预算。此外，市政府根据林业发展的需要，安排一定额度的财政引导资金，用于森林资源保护和发展速生工业原料林，规定凡纳入当年造林项目，其种苗按25元/亩给予资金扶植，对造林面积大、苗木成活率高、抚育管护得力的在项目安排时予以优先考虑，在资金时给予重点扶持。此外，政府每年还拿出部分资金用于以奖代投；通过政府积极协调，争取银信贷款。近年来，该市每年投入林业建设的资金上亿元，为林业发展注入了强劲的动力。

沅江市通过采取上述有力措施，全面理顺了林业生产关系，进一步解放和发展了林业生产力，促进了森林资源、农民收入、财政收入的增长，促进了传统林业向现代林业的转变，促进了农村生态环境的改善和社会主义新农村建设。主要表现在：

1、促进了社会和谐。林改的过程就是对村民们一次生动的普法教育活动过程。该市大力宣传《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等有关法律法规，增强了广大农民群众的民主法制观念，极大促进了农村的民主进程和法制建设；在林权证的登记换发过程中，充分发挥行政调解和民间协商机制的积极作用，使大量的山林纠纷得到了妥善调处。全市通过林改共调处山林权属纠纷58起，纠纷调处率达91.8%，许多积怨多年甚至经地方法院判决都难以执行的纠纷，在这次林改中得到了妥善解决。由于产权明晰、林区秩序稳定，森林案件呈现大幅度下降之势。2006年，该市森林案件发生数与上年相比下降28%，违章木材运输案件下降33%，全年没有发生一起群体性乱砍滥伐森林案件，没有发生一起森林火灾。农村社会秩序井然，干群关系融洽，林改对建设和谐平安沅江起到了积极的推动作用。

2、激活了经营机制。通过采取“山定权、树定根、人定心”，“谁投资、谁造林、谁受益”等措施，调动了林业经营主体的积极性，激活了林业发展的经营机制，营造了全民参与、全社会办林业的良好氛围，形成了“房前屋后群众造、沟旁渠旁村组造、堤旁路旁民营造、社会参与共同造”的发展模式，社会造林育林积极性显著提高，过去的荒洲、荒堤、荒滩、荒山成了投资造林的热土，成了民营林业大展身手的舞台。至目前，该市万亩以上的造林大户有8户，5000亩以上的有12户，1000亩以上的有80户。市直和乡镇各部门2000名干职工投资造林，其中林业系统干职工投资造林达1.2万亩，人均超过200亩。近年来该市非公有制造林累计投入资金2.8亿元以上，营造杨树片林50万亩。近三年来，该市累计造林90万亩，平均每年造林30万亩，是沅江历史上造林最多的时期。

3、提高了科技兴林水平。伴随着林改的深入推进，广大人民群众科技兴林的意识不断增强。林业技术干部成了林农的宝贝，经常被林农请到山头地块进行技术指导，就连林业部门的退休退线的技术干部也成了林业大户相互高薪争相聘请的对象。在林木管护中，科技含量不断增强。对杨树的抚育管理普遍采取“一树一沟一堤”的整地方式，在林地中每年用除草剂除草2-3次，大穴施肥1-2次，病虫防治6-8次以上，林木管理落实到每一株，基本做到了“林地无杂草、树木无病虫危害”，大大提高了科技兴林的水平。杨树单株年均生长蓄积达0.1立方米以上。杨树长势好，木材规格大，材质无疤无节，成了各种板材、方材加工企业的上等原材料。

4、增加了各方收入。该市林浆纸板材工业的快速发展，带动了杨树工业原料林价格的上涨。2001年营造的杨树目前开始进入采伐期，销售收入每亩达3800元，给林农带来了可观的经济效益。据初步统计，该市小四旁造林达1800万株，户平85株，十年后，按每株200元计算，户平收入可达1.7万元。全市146.88万亩杨树面积，通过定向培育和集约经营，五年后年产木材可达100万立方米以上，平均每年可实现产值5亿元。林业的快速发展相应地增加了地方财政收入。林改前，该市林业税费收入仅占全市财政收入的1%左右，林改后，2006年林业税费收入占全市财政收入的10%。预计5年后，林业税费收入将占到该市财政收入的20%左右。

该市集体林权制度改革的稳步实施，并取得实实在在的工作成效，给我们带来了几点有益启示：

1、改革必须因势利导。沅江市集体林权制度改革成果并非一朝一夕之功，市委、市政府科学贯彻党和国家加快林业发展的一系列方针政策，深入研究本地工作实际，与时俱进，开拓创新，持之以恒抓改革，因势利导促发展，才取得今天这样的改革成效。早在上世纪末，针对部分机关干职工大胆承包荒洲造林的实际情况，沅江市委、市政府响亮地提出只要不违背国家的法律政策，只要有利于保护群众利益，只要有利于充分利用土地资源，有利于农村经济发展，非公有制造林就可以大胆推广，非公有制业主就可以得到充分保护。2001年，沅江市委、市政府出台了《关于实施“五四四”林业建设工程的决定》，创造性地提出了“五种林子一齐上，四个轮子一齐转”的林业改革发展思路，大力发展经济林、防护林、防浪林、速生工业原料林、风景林；鼓励国有、集体、个人、联户多种所有制形式造林。正是这一开创性的举措，为各方投资造林营造了良好的发展环境，也为后来的改革打下了坚实的基础。

2、改革必须以民为本。该市在推进集体林权制度改革过程中，严格依法依规操作，切实维护好、实现好群众根本利益，以群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成作为衡量改革成效的标准，真正做到以民为本。林权证是林农对林地使用权、林木经营权和所有权的唯一法律凭证，要维护林农权益，让林农放心，就必须及时登记发放林权证，针对群众这一心理，该市在林权证换发过程中，根据工作实际，优先发放租赁、承包等方式新营造的非公有制林业的林权证，暂缓登记国家、集体所有制林业的林权证，受到了广大林农的一致好评，为顺利推进林业产权制度改革起到很大的促进作用。

3、改革必须整体联动。沅江市在重点推进以明晰产权、放活经营、规范流转、保障收益为主要内容的主体改革时，同时注重相关配套改革，沅江市委、市政府不惜财力物力和机构编制压力完成了对基层林业站的收编，对林业行政执法队伍的整合和要素市场等配套机构改革，保证集体林权制度改革整体协调推进。在改革中，沅江市各地各有关部门正确处理改革、发展、稳定的关系，各负其责，各司其职、密切配合，做到了三级联动，全民参与，全力推进集体林权制度改革进程。

4、改革必须领导带头。为顺利推进林改进程，市委、市政府结合中发[2003]9号文件和湘发〔2007〕9号文件精神，认真总结、全面推广市林科所和东南湖芦苇场三年来的林业体制改革经验，把林业建设确定为“一把手”工程，提出了“沅江林业产业发展之日，便是沅江经济腾飞之时”的口号，把林业摆到沅江经济建设更加突出和重要的位置。市委书记、市长亲自承包土地造林，积极参与林权制度改革，怀揣林权证，逢会必讲林改，逢人必谈造林。在市委、市政府主要领导的带领下，各地各部门单位主要负责人纷纷带头租赁、承包集休荒山荒洲投资造林，进一步增强了广大人民群众对林业发展的信心，加快了林改的步伐。

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